Bilancio UE 2021-27: il piano B per sbloccare il Recovery nonostante il veto di Ungheria e Polonia

Parlamento europeo - Photo credit: Foto di Erich Westendarp da Pixabay Bruxelles studia una soluzione per aggirare il veto di Ungheria e Polonia sul bilancio UE 2021-27 e sbloccare anche la partenza del Recovery Fund. 

> I negoziati tra Parlamento UE e Consiglio su Recovery fund e QFP 2021-27

Il Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre è l'ultima chance per formalizzare all'unanimità l'accordo sul bilancio UE 2021-27, il Quadro finanziario pluriennale dell'Unione cui è collegato anche il pacchetto per la ripresa Next Generation EU. Accordo che deve essere raggiunto entro il 7 dicembre, quando terminano le tre settimane di conciliazione sulla proposta di bilancio 2021.

Finora Ungheria e Polonia hanno tenuto in ostaggio il QFP per ottenere la cancellazione del meccanismo di condizionalità di bilancio basata sullo stato di diritto, che lega al rispetto delle regole democratiche e dei principi dell'Unione l'erogazione dei fondi europei.

Se il premier ungherese Viktor Orban e il polacco Mateusz  Morawiecki confermeranno il veto, alla gestione provvisoria del bilancio potrebbe associarsi una soluzione ponte votata dai soli paesi favorevoli all'accordo, con un aumento del massimale delle risorse proprie per permettere comunque alla Commissione europea di raccogliere sui mercati i capitali per l'avvio del Recovery Fund.

Accordo sul bilancio europeo 2021-27

Accordo sul bilancio europeo, 15 miliardi in più per i programmi faro

Il compromesso raggiunto da PE e Consiglio sul fronte delle risorse conferma da una parte il tetto massimo di spesa fissato dal Consiglio europeo di luglio, per la presidenza tedesca una linea rossa nei negoziati con il Parlamento, e dall'altra soddisfa almeno in parte la richiesta degli eurodeputati di avere maggiori risorse per guardare oltre l'emergenza Covid e raggiungere i target dell'Unione su temi quali ricerca, digitalizzazione, lotta ai cambiamenti climatici, sostegno ai giovani.

Al QFP da 1.074,3 miliardi di euro concordato dai leader UE a luglio si aggiungeranno quindi 16 miliardi provenienti principalmente dalle multe comminate alle aziende che non rispettano le norme europee in materia di concorrenza leale e in misura minore, per circa 2,5 miliardi di euro, dai margini nell'ambito dei massimali del QFP.

Di questi fondi aggiuntivi, 15 miliardi andranno a rafforzare i programmi faro, mentre un miliardo contribuirà ad aumentare la flessibilità di bilancio per rispondere a eventuali crisi future.

A beneficiare del maggiore incremento di risorse è il nuovo programma per la salute, EU4Health, che – tra risorse del QFP e del pacchetto Next Generation EU - vede triplicare la propria dotazione, da 1,7 a 5,1 miliardi a prezzi 2018.

A Erasmus Plus vanno invece 2,2 miliardi aggiuntivi, equivalenti ad un anno di operatività del programma, portando il totale da 21,2 a 23,4 miliardi, sempre a prezzi 2018.

Il mix di risorse del bilancio europeo e di Next Generation EU incrementa anche le dotazioni per:

  • Horizon Europe, che sale da 80,9 a 84,9 miliardi,
  • InvestEU, da 8,4 a 9,4 miliardi,
  • il Fondo per la gestione integrata delle frontiere e la migrazione, da 5,5 a 7 miliardi,
  • Europa Creativa, da 1,6 a 2,2 miliardi,
  • il programma Diritti e valori, da 0,6 a 1,4 miliardi,
  • gli aiuti umanitari, da 9,8 a 10,3 miliardi,
  • lo strumento di vicinato, sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI), da 70,8 a 71,8 miliardi.

Rispetto alla lista di programmi per cui il PE aveva chiesto un incremento del budget restano fuori:

  • Digital Europe,
  • Garanzia per l'infanzia,
  • Fondo per una transizione giusta,
  • LIFE+,
  • Meccanismo per collegare l'Europa,
  • Fondo europeo per la difesa.

Accordo Bilancio UE - Credit: European Parliament Budget Committee Press

Almeno il 30% delle risorse totali, tra QFP e Recovery fund, dovrà contribuire agli obiettivi climatici dell'Unione, come già deciso dal Consiglio europeo, mentre dal 2024 il 7,5% della spesa annuale dovrà andare agli obiettivi della tutela e conservazione della biodiversità, quota che salirà al 10% a partire dal 2026.

La parità di genere è invece individuata come priorità orizzontale a tutti i programmi di finanziamento, che dovranno prevedere valutazioni di impatto sul tema.

Più risorse per la flessibilità di bilancio

Uno dei 16 miliardi in più aggiunti al pacchetto è invece destinato ad aumentare la flessibilità di bilancio, che si basa su una serie di meccanismi concordati già dal Consiglio europeo di luglio.

Tra questi figura, oltre allo strumento di flessibilità in senso stretto, che è stato incrementato di circa un miliardo grazie all'accordo, il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG), che potrà contare su un importo massimo annuo di 0,186 miliardi per sostenere il reinserimento nel mercato del lavoro delle persone che hanno perso il loro impiego a seguito di eventi di ristrutturazione importanti e inattesi, quali crisi finanziarie o economiche.

Vi è poi la riserva di solidarietà e per gli aiuti d'urgenza, che viene mobilitata in caso di catastrofi e che è intervenuta in Italia a seguito di eventi sismici ed alluvioni. L'importo massimo annuo è fissato a 1,2 miliardi, di cui il 35% riservato alla componente esterna alla luce delle crescenti esigenze umanitarie.

Per far fronte alle conseguenze negative dell'uscita del Regno Unito dall'Unione, in particolare per alcuni settori, è stata poi prevista una riserva di adeguamento alla Brexit con una dotazione complessiva di 5 miliardi di euro.  Completa il quadro lo strumento unico di margine, che consentirà una gestione efficiente dei margini di spesa nell'ambito del QFP.

Nuove risorse proprie per ripagare il debito del Recovery fund

Insieme al rafforzamento dei programmi faro, cui nelle ambizioni del Parlamento sarebbero dovuti andare 39 miliardi in più, gli eurodeputati hanno ottenuto che i costi degli interessi di Next Generation EU non pesino sugli strumenti di finanziamento europei.

Il Consiglio ha inoltre accettato di porre le condizioni per alimentare con nuove entrate le casse dell'UE. I negoziatori hanno quindi deciso di integrare nell'accordo una tabella di marcia giuridicamente vincolante che detta le tappe per l'introduzione di nuove risorse proprie su un orizzonte di sette anni. Si parte nel 2021 con l'introduzione del prelievo basato sulla platica, seguito nel 2023 dal meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera e dalla digital tax, che la Commissione dovrebbe proporre entro giugno del prossimo anno. Sempre nel 2021 la Commissione riesaminerà il sistema di scambio delle quote di emissione di carbonio (ETS), di cui potrebbe proporre l'estensione al trasporto aereo e marittimo.

Le ultime ad entrare in vigore sarebbero le due risorse proprie più complesse dal punto di vista politico, cioè la tassa sulle transanzioni finanziarie e una tassazione delle imprese che potrebbe basarsi su una nuova base imponibile comune per l'imposta sulle società, entrambe dal 2026. Le proposte in questo caso sono attese entro giugno 2024.

Sempre guardando alla gestione di Next Generation EU, che basandosi sull'articolo 122 del Trattato UE non prevede alcun ruolo per il Parlamento europeo, gli eurodeputati hanno ottenuto di essere coinvolti attraverso una nuova procedura,  un "dialogo costruttivo" col Consiglio per partecipare al confronto sulle implicazioni di bilancio delle decisioni di spesa nell'ambito del piano per la ripresa.

Sassoli, un buon accordo per i cittadini

“Eravate scettici, pensavate che questo Parlamento potesse essere addomesticato dagli Stati nazionali”, ha detto il presidente del PE, David Sassoli, ai giornalisti in conferenza stampa, rivendicando di aver ottenuto un buon accordo per i cittadini sul fronte del budget, delle risorse proprie e del rispetto dello stato di diritto. Soddisfazione anche per l'impegno a destinare il 30% della spesa complessiva agli obiettivi climatici, un impegno coerente con la priorità di questa legislatura, che è salvare il pianeta, ha detto Sassoli.

Anche la tabella di marcia sulle risorse proprie darà linfa agli obiettivi di lungo termine dell'Unione come il Green deal, ha continuato il numero uno del PE, già a partire dal 2021 con la tassazione sulla plastica non riciclata. Vogliamo un'Europa capace di autofinanziarsi e il calendario proposto va oltre le nostre aspettative, gettando le basi per non gravare sulle finanze pubbliche dei nostri Stati, ha sottolineato il numero uno del PE.

Tra le conquiste del Parlamento, Sassoli ha citato anche il fatto che i rimborsi del debito legato al Recovery Fund non peseranno sui fondi disponibili per i programmi dell'Unione e il meccanismo di condizionalità che collega il bilancio alla tutela dello stato di diritto, “un punto da cui l'Unione non potrà più tornare indietro”. Il meccanismo si basa su un forte aspetto preventivo perchè verrà attivato anche in presenza di un grave rischio per lo stato di diritto, ma assicurerà anche la tutela per i cittadini che sono i beneficiari ultimi dei fondi europei, ha precisato.

Dal momento che il Recovery plan dura tre anni, mentre il QFP copre il settennato 2021-27, il Parlamento ha anche ottenuto l'impegno a valutare la necessità di una revisione intermedia da parte della Commissione europea. “Neanche un euro deve andare perduto”.

 La sfida, ora, si sposta sul Consiglio, che dovrà adottare l'accordo sul bilancio e le risorse proprie e far partire le ratifiche nazionali per far entrare in funzione il Recovery.

Ungheria e Polonia mettono veto per far saltare condizionalità su stato di diritto

Il compromesso raggiunto in sede di trilogo deve infatti essere approvato formalmente sia dal Consiglio che dal Parlamento. Alla luce dell'aggravarsi dell'emergenza epidemiologica e della conseguente crisi economica, i presidenti delle istituzioni UE - Ursula von der Leyen per la Commissione, David Sassoli per il Parlamento,  Charles Michel per il Consiglio europeo e Angela Merkel per la presidenza di turno del Consiglio dell'Unione - hanno chiesto di formalizzare prima possibile l'accordo per assicurare l'entrata in vigore del MFF e del Recovery dal 1° gennaio 2021.

Il PE ha avviato il suo iter l'11 novembre, con il voto dei capigruppo del Parlamento, seguito dalla discussione in commissione Bilanci, e puntava ad arrivare al voto dell'Aula in occasione della plenaria di fine novembre, portando avanti parallelamente i negoziati sul bilancio UE 2021, per cui le tre settimane di conciliazione tra Parlamento europeo e Consiglio si sono aperte il 17 novembre e si chiudono il 7 dicembre.

A far saltare i piani hanno pensato, però, Ungheria e Polonia, mettendo il veto sul bilancio europeo post 2020 - che deve essere approvato all'unanimità - prima in sede di Coreper e poi in occasione del Consiglio europeo del 19 novembre. Nel mirino dei due paesi, già sotto procedura di accertamento per violazioni dello stato di diritto, c'è il meccanismo concordato il 5 novembre da PE e Stati membri, che per la prima volta prevede la sospensione dei fondi europei non solo in caso di violazioni dello stato di diritto che possano mettere a rischio la sana gestione del bilancio UE, ma anche per qualsiasi violazione - individuale, sistemica o ricorrente – che minacci i valori fondamentali dell'Unione, come la libertà, la democrazia e il rispetto dei diritti umani.

Un'ingerenza insostenibile negli affari nazionali degli Stati membri secondo Ungheria e Polonia che ne chiedono la cancellazione, con il sostegno del leader conservatore della Slovenia Janez Jansa, che in una lettera ai vertici delle istituzioni UE ha accusato l'Unione di voler stabilire cos'è lo stato di diritto sulla base di meccanismi discrezionali basati su criteri politici.

Al termine della videoconferenza dei leader UE, il presidente Michel ha spiegato che "la grande maggioranza degli Stati membri sostiene il compromesso sullo stato di diritto. Alcuni paesi hanno indicato di non poter supportare la maggioranza. Continueremo a lavorare per trovare una soluzione accettabile per tutti". Tono analogo per la cancelliera Merkel: "Non voglio fare speculazioni su come verrà risolta la questione con Ungheria e Polonia, dobbiamo continuare a lavorare e sondare tutte le opzioni possibili".

Da parte loro gli eurodeputati hanno chiarito di non essere disposti a fare ulteriori concessioni, nè sullo stato di diritto, nè su altri aspetti dell'accordo.

La speranza, al Parlamento, è che quello di Ungheria e Polonia si riveli un bluff: "Non puoi lasciare il resto d'Europa in attesa dei 750 miliardi di euro necessari per combattere questa pandemia. Oggi ci sono milioni di posti di lavoro a rischio e ogni giorno sprecato è terribile per tutte le persone che vivono nell'incertezza e per tutte le aziende sull'orlo della chiusura", ha detto il presidente della commissione Budget, Johan Van Overtveldt. "Nessuno capirà se non agiamo il prima possibile per mitigare le conseguenze della pandemia sui cittadini europei. Dobbiamo superare divisioni e ricatti e concentrarci sui bisogni delle persone", ha aggiunto l'eurodeputata S&D Iratxe García Pérez.

Sulla stessa linea il ministro degli Affari europei tedesco, Michael Roth: "In caso di blocco, gli europei pagherebbero un prezzo alto", ha avvertito, assicurando l'impegno della presidenza tedesca a lavorare 24 ore al giorno, sette giorni a settimana, per sbloccare l'accordo. 

All'intesa sul Quadro finanziario pluriennale, tra l'altro, il Consiglio ha sempre subordinato anche la ratifica della decisione sulle risorse proprie, che innalzando temporaneamente il massimale di spesa al 2% del reddito nazionale dell'UE serve alla Commissione per raccogliere sui mercati i 750 miliardi di Next Generation EU. 

 Con una ratifica rapida, nella migliore delle ipotesi, la Commissione sarebbe in grado di andare sul mercato all'inizio della primavera 2021. Ostacolando l'intesa sul bilancio UE, invece, Ungheria e Polonia stanno bloccando anche la partenza del Recovery Fund.

Von der Leyen: veto irresponsabile. Ma Ungheria e Polonia non mollano

In una lettera ai due governi e nel suo intervento in Parlamento in vista del Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre, la presidente Von der Leyen ha proposto a Ungheria e Polonia di ricorrere alla Corte di giustizia europea contro la condizionalità dello stato di diritto. Un richiamo alla responsabilità, ma anche un assist, per ritirare il veto, mantenere la credibilità di fronte alle rispettive opinioni pubbliche e sbloccare fondi di cui anche i due paesi non posso fare a meno. Basti ricordare che la Polonia è il primo beneficiario dei fondi strutturali e di investimento europei, con circa 86 miliardi nella programmazione 2014-2020, che salgono a oltre 100 se si tiene conto del cofinanziamento nazionale.

Un assist che, però, i due paesi hanno deciso di non sfruttare, confermando nella risposta alla Von der Leyen di volere andare fino in fondo. Per facilitare l'adozione del pacchetto finanziario Orban e Morawiecki hanno proposto un processo a due binari: da una parte l'approvazione dell'accordo sul MFF attenendosi a quanto previsto dalle conclusioni del Consiglio europeo di luglio, che si limitano a sottolineare l'importanza della tutela degli interessi finanziari dell'Unione e del rispetto dello Stato di diritto; dall'altra, una discussione separata, in sede di Consiglio europeo, sulla possibilità "di stabilire un collegamento tra stato di diritto e interessi finanziari dell'UE". Discussione che, spalleggiandosi a vicenda e sostenuti dalla Slovenia, i due paesi potrebbero facilmente sabotare.

Per approfondire: Plenaria approva decisione su risorse proprie. Avanti verso Recovery fund

Il piano B per sbloccare il Recovery Fund

Se il 7 dicembre, ultimo giorno delle tre settimane di conciliazione sul bilancio UE 2021, non si avrà un accordo che il Consiglio europeo del 10 e 11 dicembre possa validare e il PE confermare in plenaria, tra il 14 e il 17 dicembre, si andrà all'esercizio provvisorio di bilancio. Si avrebbe cioè una gestione che, in assenza del nuovo Quadro settennale, replica quanto previsto nel 2020, con perdite stimate in 25-30 miliardi di euro, a danno di una serie di nuovi programmi, dal Just transition fund a Horizon Europe, da EU4Health a LIFE+.

In quel caso, secondo quanto riferito da un funzionario europeo, la Commissione UE presenterà, con il bilancio provvisorio 2021, delle soluzioni ponte che, compatibilmente con le norme UE, andrebbero a replicare gli effetti dell'accordo per i 24 o 25 Stati membri disposti ad andare avanti e che in questo caso il Consiglio potrebbe approvare a maggioranza qualificata.

Tra queste soluzioni ci sarebbe l'aumento del massimale delle risorse proprie per permettere all'Esecutivo comunitario di andare sui mercati e finanziare il pacchetto Next Generation EU sulla scorta di garanzie di bilancio fornite direttamente dagli Stati membri, anzichè dal QFP. E poi distribuire le risorse del Recovery tra i soli paesi aderenti all'accordo.

Photo credit: Foto di Erich Westendarp da Pixabay 

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