Perché i negoziati su Recovery e QFP sono fermi al palo?

UE - Copyright: European Union, 2018 Photographer: Mauro BottaroLa necessità di un rapido accordo sul Quadro finanziario pluriennale 2021-27 è stata al centro dell'intervento del presidente del Parlamento UE, David Sassoli al Consiglio europeo del 15 e 16 ottobre. Formalmente dedicato a Covid-19, Brexit e relazioni con l'Africa, il Vertice dovrebbe anche gettare le condizioni per sbloccare il negoziato sul bilancio europeo e sul Recovery Fund.

Cosa prevede l'accordo su Recovery fund e bilancio UE

Attualmente, i negoziati sul bilancio europeo 2021-27 si sono arenati, ha detto Sassoli ai capi di Stato e di Governo dell'UE riuniti a Bruxelles per il Consiglio europeo. "Sbloccarli è nelle vostre mani. Per fare progressi è indispensabile aggiornare il mandato negoziale della presidenza tedesca. Non si tratta di rimettere in discussione l’accordo di luglio, ma di fare un piccolo passo da parte vostra per andare verso l’approvazione finale del pacchetto”, ha aggiunto.

La scorsa settimana il Parlamento europeo ha infatti rispedito al mittente la proposta di compromesso sul prossimo Quadro finanziario pluriennale presentata dalla presidenza tedesca del Consiglio dell'Unione, che aumenterebbe di un massimo di 9 miliardi, contro i 39 chiesti dal PE, la dotazione del bilancio europeo 2021-27. E la chiusura di Berlino rispetto alla richiesta di una nuova proposta ha condotto il portavoce del Parlamento europeo, Jaume Duch, ad annunciare lo stop del negoziato.

Gli eurodeputati sono scesi da tempo a un compromesso, chiedendo di rafforzare soltanto i 15 programmi faro, contro i 40 programmi proposti inizialmente, e hanno già votato la decisione sulle risorse proprie che serve alla Commissione per raccogliere sui mercati i 750 miliardi per il pacchetto per la ripresa Next Generation EU, ha rivendicato Sassoli. Sarebbe invece il Consiglio a subordinare la ratifica della decisione sulle risorse proprie al raggiungimento dell'accordo sul QFP, per mettere pressione al Parlamento e imputargli la responsabilità di bloccare l'avvio del Recovery Fund.

Uno stallo insostenibile per l'Europa, che secondo il Parlamento si potrebbe risolvere compensando i tagli voluti dagli Stati membri con nuove risorse proprie: la tassa sulla plastica, l'aumento delle risorse provenienti dalle aste del sistema europeo di scambio delle quote di emissioni ETS, il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera, la digital tax e, soprattutto, una tassa sulle transazioni finanziarie. Quest'ultima è l'ipotesi più complessa dal punto di vista politico, ma tecnicamente è già pronta dai tempi della Commissione Barroso, ha spiegato il relatore sul bilancio UE 2021 Pierre Larrouturou in un punto stampa con i giornalisti. E da sola potrebbe generare fino a 50 miliardi di euro all'anno.

A complicare ulteriormente il quadro c'è poi il tema della condizionalità legata allo stato di diritto: gli eurodeputati hanno votato a favore dell'istituzione di un meccanismo permanente di protezione dei valori dell'UE con un ciclo di monitoraggio annuale, raccomandazioni specifiche per Paese, procedure di infrazione e infine la possibilità di bloccare l'erogazione dei fondi UE in caso di gravi e ripetute violazioni dello stato di diritto, anche se non direttamente collegate alla protezione del bilancio dell'Unione. Il Consiglio, invece, ha votato - tra l'altro solo a maggioranza qualificata - un meccanismo che permetterebbe di sospendere l'erogazione dei fondi europei solo quando le violazioni intaccano direttamente la sana gestione del bilancio UE.

Il negoziato su QFP e Recovery fund

Cosa prevede l'accordo tra i 27 su Bilancio UE e Next Generation EU

Attualmente il negoziato sul prossimo bilancio europeo è quindi interrotto. Parlamento europeo e Consiglio non cedono sui principali nodi critici e si accusano reciprocamente di rallentare l'avvio del pacchetto per la ripresa dal Coronavirus Next Generation EU, ostaggio del negoziato sul bilancio.

In base all'intesa raggiunta a luglio dai leader UE, allo Strumento per il recupero e la resilienza (RFF) andranno 672,5 miliardi di euro, di cui prestiti per 360 miliardi e sovvenzioni per 312,5 miliardi, mentre le restanti risorse di NGEU saranno assegnate a:

  • ReactEU, il meccanismo ponte tra l'attuale Politica di Coesione e i programmi 2021-27, con una dotazione di 47,5 miliardi;
  • Horizon Europe, il programma per la ricerca e l'innovazione, cui vengono assegnati 5 miliardi;
  • InvestEU, che unisce tutti gli strumenti finanziari UE in continuità con il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) del Piano Juncker, cui sono destinati 5,6 miliardi;
  • Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), nell'ambito della Politica agricola comune, cui vanno 7,5 miliardi;
  • il Just Transition Fund, il Fondo per la transizione equa che sostiene l’uscita dai combustibili fossili nelle regioni europee che più ne dipendono, con 10 miliardi;
  • il meccanismo di protezione civile dell'Unione RescEU, con risorse per 1,9 miliardi. 

Il bilancio pluriennale dell'Unione è stato invece ridimensionato dai 1.100 miliardi proposti dalla Commissione a 1.074,3 miliardi di euro. Cifra che, secondo l'ultima proposta di compromesso presentata dall'ambasciatore tedesco Michael Clauss potrebbe salire di un massimo di 9 miliardi per rafforzare le dotazioni di alcuni programmi di finanziamento UE. L'incremento di fondi non sarebbe immediato, ma scatterebbe arrivati a metà della prossima programmazione finanziaria.

Sul fronte delle entrate l'accordo di luglio tra i 27 conferma il prelievo sulla plastica, che dovrebbe essere introdotto nel 2021, e prevede che la Commissione presenti delle proposte sulla nuova tassazione basata sul sistema di scambio delle quote di emissioni dell'UE (ETS) e sulla digital tax, che dovrebbero entrare in vigore entro la fine del 2022. Ulteriori nuove risorse proprie, come la tassa sulle transazioni finanziarie, restano nelle conclusioni del Consiglio al livello di ipotesi. 

Il negoziato tra gli Stati membri su Recovery Fund e QFP 2021-27

Il Parlamento UE chiede 39 miliardi in più per i 15 programmi faro

Pur giudicando positivamente i 750 miliardi di euro del Recovery Fund, di cui 390 miliardi da destinare alla concessione di sovvenzioni e 360 miliardi da erogare in forma di prestiti, il Parlamento sostiene che il QFP proposto dagli Stati membri non permette di andare oltre l'urgenza immediata dettata dal Covid e di guardare a una prospettiva a lungo termine. "Tutti sappiamo che il Recovery ha una durata limitata e dobbiamo pensare a che fine faranno i programmi di finanziamento UE se non saranno adeguatamente sostenuti dal Quadro finanziario pluriennale", ha detto Sassoli in conferenza stampa a margine del Consiglio europeo.

Per il numero uno del PE, accettare il Quadro finanziario proposto dai leader UE significa rinunciare agli obiettivi di aumentare la solidarietà europea, l'azione in materia di sanità pubblica, per la ricerca e la digitalizzazione, la lotta ai cambiamenti climatici e il sostegno ai giovani. I programmi chiave per raggiungere questi target sono stati considerevolmente ridotti sia rispetto alla proposta del 2018 che rispetto a quella del 27 maggio scorso e hanno perso la maggior parte dei loro ricarichi che erano stati proposti dalla Commissione nell'ambito di Next Generation EU. Con i piani attualmente sul tavolo, a partire dal 2024, il bilancio dell'UE nel suo insieme sarà al di sotto dei livelli del 2020.

Inizialmente il Parlamento puntava ad aumentare gli importi per tutti i maggiori programmi di finanziamento europei. Per colmare il divario tra le proprie posizioni e quelle del Consiglio, ha ricordato Sassoli, il PE ha deciso di ridurre la richiesta di integrazione finanziaria da oltre 40 programmi a 15 programmi faro:

  1. Horizon Europe,
  2. Erasmus Plus,
  3. Digital Europe, 
  4. Invest EU,
  5. Garanzia per l'infanzia,
  6. Fondo per una transizione giusta,
  7. LIFE+,
  8. Meccanismo per collegare l'Europa,
  9. EU4health,
  10. Fondo per la gestione integrata delle frontiere,
  11. Europa creativa,
  12. Diritti e valori,
  13. Fondo europeo per la difesa,
  14. Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI),
  15. Aiuti umanitari. 

"I vostri sforzi a luglio si sono concentrati comprensibilmente sul Recovery Instrument e sulle dotazioni nazionali. Ma ridurre i programmi settennali con una chiara dimensione europea non è la strada giusta”, ha detto il numero uno del PE.

Sassoli ha quindi passato in rassegna i punti chiave della posizione del Parlamento, a cominciare dalla richiesta di aggiungere 39 miliardi di euro per i 15 programmi chiave, che rappresenta un incremento del 2% rispetto al pacchetto da 1,8 trilioni concordato a luglio dai leader UE. “Per farlo occorre un aumento del tetto di spesa di 9 miliardi di euro con cui raggiungeremmo esattamente lo stesso livello di spesa del periodo 2014-2020 in termini reali”, ha spiegato il presidente dell'Europarlamento.

La seconda richiesta è quella di contabilizzare oltre i massimali del QFP i costi degli interessi di Next Generation EU, che è un impegno straordinario e quindi ha valore di spesa straordinaria. “Se mettiamo gli interessi NGEU oltre e al di fuori dei massimali, avremo 13 miliardi da utilizzare per i programmi”, ha continuato.

In terzo luogo, il PE chiede "strumenti di flessibilità sufficienti per far fronte agli imprevisti e per non perdere un solo euro del QFP o del Recovery instrument. Eventuali fondi inutilizzati devono essere ridistribuiti nei programmi del bilancio pluriennale".

Sono queste le ulteriori condizioni che hanno portato il Consiglio a sostenere che il PE stia chiedendo più di 39 miliardi e a scatenare il balletto di cifre che nei giorni scorsi ha visto scontrarsi Parlamento UE e presidenza tedesca.

In un post su Twitter il portavoce della presidenza tedesca, Sebastian Fischer, ha infatti scritto che l'ultima proposta di compromesso per il QFP "ora supera i 90 miliardi di euro", con "un aumento di circa 50 miliardi di euro rispetto alla scorsa settimana". E il presidente della commissione Bilanci e capo negoziatore del PE, Johan van Overtveldt ha replicato: “Vorrei mettere le cose in chiaro: l'offerta di compromesso del Parlamento è di 39 miliardi di euro. Il resto è costituito da meccanismi di pura flessibilità per far fronte alle esigenze future nell'ambiente incerto in cui viviamo.  La maggior parte non è denaro aggiuntivo, ma semplicemente serve a garantire che, fuori dalla spesa concordata, non si possa perdere un solo euro a causa della sottoesecuzione".

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Risorse proprie: PE spinge per digital tax e tassa transazioni finanziarie

L'altra grande priorità del Parlamento è stata, sin dall'inizio, la riforma delle risorse proprie, anche perchè l'accordo tra i leader UE autorizza la Commissione a prendere in prestito risorse per il Recovery Fund, ma non chiarisce sarà rimborsato il debito comune. In assenza di nuove entrate a favore del bilancio UE, infatti, il debito contratto dall'Unione per finanziare il piano per la ripresa dal Coronavirus peserebbe interamente sulle future generazioni e costringerebbe a ridimensionare in futuro i programmi di finanziamento e di conseguenza anche le ambizioni politiche dell'Europa.

Recovery Fund: quando, come e per cosa l'Italia spendera' i fondi UE?

Dalle risorse proprie potrebbe venire, però, anche la soluzione allo scontro tra PE e Consiglio. Con tre risorse proprie aggiuntive già nel 2021 - il nuovo prelievo basato sulla plastica confermato dal Consiglio europeo, l'ETS e la carbon tax - e un calendario preciso per la digital tax e per la tassa sulle transazioni finanziarie si potrebbe sbloccare il negoziato in poche settimane, ha detto l'europarlamentare S&D Pierre Larrouturou parlando con i giornalisti.

Le maggiori criticità a livello politico riguardano l'imposta sulle transazioni finanziarie, che allo stesso tempo è già pronta a livello tecnico. C'è infatti la proposta presentata nel 2011 dalla Commissione Barroso con le relative valutazioni di impatto, ha ricordato Larrouturou, sottolineando che Angela Merkel ed altri leader dell'Unione si sono espressi in più occasioni a favore della proposta.

L'introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie rientra tra i punti della presidenza tedesca del Consiglio e ad aprile il ministro delle Finanze Olaf Scholz ha chiesto alla Commissione di aprire la cooperazione rafforzata per la sua istituzione a nuovi Paesi rispetto ai dieci che la stanno già negoziando. In questo modo, secondo Larrouturou, ciascun Paese UE potrebbe decidere se vuole avvalersi di questa opzione per ripagare il debito connesso al Recovery Plan. Discorso analogo per la digital tax, tecnicamente già pronta e menzionata anche nelle conclusioni del Consiglio europeo, che ne prevedono l'introduzione al più tardi entro il 2023.

Queste nuove risorse proprie sarebbero la soluzione per assicurare una dotazione adeguata al QFP, anche confermando i tagli chiesti dal Consiglio, e insieme ripagare il debito contratto per finanziare il Recovery Fund. La sola tassa sulla transazioni finanziarie potrebbe generare entrate per 50 miliardi l'anno, ha detto Larrouturou, e con 35 miliardi destinati al Green deal e  al rafforzamento dei 15 programmi faro, si avrebbe comunque un risparmio annuo di 15 miliardi.

Ancora divisioni sullo stato di diritto

A complicare lo scontro sul bilancio pluriennale ci sono poi le critiche del Parlamento alla scarsa ambizione del Consiglio sulla condizionalità legata allo stato di diritto. La plenaria ha infatti votato per l'istituzione di un meccanismo forte e permanente che permetta di monitorare il rispetto dei principi dell'Unione e di ridurre o sospendere l'accesso ai fondi UE in caso di gravi violazioni da parte degli Stati membri. Si tratterebbe di un nuovo testo, da negoziare separatamente secondo la procedura legislativa ordinaria/di codecisione, che pone Parlamento e Consiglio su un piano di parità. 

"L'UE non è un bancomat per i bilanci nazionali", hanno osservato molti eurodeputati, insistendo sul fatto che nessun fondo debba andare a governi "pseudo-democratici" che non rispettano i valori dell'UE. Il compromesso sullo stato di diritto votato dal Coreper - sostengono i negoziatori del PE - prevede invece uno strumento applicabile solo a violazioni direttamente collegate alla sana gestione finanziaria dei fondi europei e che comunque non potrebbe mai essere attivato nella pratica.

Le divisioni, in più, persistono anche all'interno del Consiglio, che ha dato il via libera al mandato negoziale a maggioranza qualificata, limitandosi a rimandare lo scontro con Ungheria e Polonia che giudicano la condizionalità legata allo stato di diritto un'intromissione in politiche nazionali su cui l'Unione non ha competenza e che, per questo, potrebbero far fallire l'intero negoziato.

Secondo la vicepresidente della Commissione europea, Vera Jurova, "qualsiasi cosa è meglio del voto all'unanimità che non porta da nessuna parte” ed è positivo che intanto i negoziati sul meccanismo vadano avanti. Anche su questo fronte, però, le posizioni sono molto distanti e dal momento che il PE può solo approvare o respingere la proposta del Consiglio, serve un accordo su tutto per evitare il veto degli eurodeputati e chiudere la partita.

In assenza di un accordo tra le istituzioni UE entro l'autunno, si dovrebbe ricorrere all'esercizio provvisorio del bilancio e  prorogare temporaneamente il massimale dell'ultimo anno dell'attuale QFP, quello relativo al 2020, per avviare il Recovery Fund e adottare i nuovi programmi di finanziamento UE.

I fondi europei destinati all'Italia

Circolano intanto diverse anticipazioni sui fondi che l'Italia potrebbe ottenere una volta che il negoziato si sarà concluso, oltre ai 193 miliardi del Recovery e Resilience Facility, che potrebbero salire a 209 miliardi in base all'accordo raggiunto a luglio da Consiglio europeo.

Secondo documenti interni alla Commissione, la dotazione della Politica di Coesione dovrebbe aumentare di cinque miliardi rispetto all'attuale programmazione, per un totale di oltre 37,3 miliardi. Di questi circa 12,9 miliardi sarebbero a titolo del Fondo sociale europeo (FSE), 23,6 miliardi verrebbero dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e 830 milioni di euro andrebbero ai progetti italiani nell'ambito del Fondo per la cooperazione territoriale.

Nel 2021 l'Italia dovrebbe poi ottenere oltre 10,6 miliardi di euro (a prezzi 2018) a titolo di React-EU e sarebbe così il primo beneficiario del programma ponte tra le due programmazioni della Coesione.

Quanto alla Politica agricola comune (PAC) si prevede una dotazione di circa 38,7 miliardi di fondi europei, di cui 25,4 miliardi per i pagamenti diretti, 10,7 per lo sviluppo rurale (9,8 miliardi dal bilancio e 925 milioni dal Recovery Fund), 2,3 miliardi per l'OCM vino, 242 milioni per l'olio d'oliva e 36 milioni per il miele.

Ammonterebbe invece a 937 milioni di euro il tesoretto proveniente dal Just Transition Fund, il Fondo per la transizione equa, di cui 535 milioni dal Recovery Fund e 401 milioni nel quadro dello strumento InvestEU.

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